| در کشور ما، همانند بسیاری از کشورهای جهان، نهادهای محلی در راستای تحقق سیستم عدم تمرکز اداری بنیان نهاده شده اند. شوراهای شهر یکی از مهم ترین انواع نهادهای مذکور هستند که به همراه ارگان اجرایی خود(شهرداری ها) عهده دار مدیریت امور شهر می باشند.این شوراها در حیطه عملکرد خود تصمیمات مهمی را اتخاذ می کنند، که نظارت بر این گونه تصمیمات ضرورتی اجتناب ناپذیر است.بنابراین از مقنن انتظار می رود که تکلیف مقامات صالح در نظارت و در صورت لزوم اعتراض بر مصوبات و تصمیمات شوراهای شهر را تعیین نماید. آنچه درصفحات پیش رو بررسی می گردد، تشریح و تفصیل موادی از قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن است تا این امر تبیین گردد که آیا شهردار نیز در زمره مقامات صالح در اعتراض به مصوبات شورای شهر می‌باشد؟واژه های کلیدی:عدم تمرکز ،شورای شهر،اعتراض ،مصوبات ،شهردار.مقدمهشوراهای شهر از مظاهر عدم تمرکز اداری هستند. هدف از اعمال عدم تمرکز اداری مشارکت دادن شهروندان در اداره امور محل زندگی خود است(موتمنی،۵۹:۱۳۸۱). در مدیریت امور به صورت عدم تمرکز اداری نیازهای مردم محل به درستی شناسایی می شود.چرا که" شوراهای محلی آشناترین نهاد به موقعیتها و مقتضیات محلی محسوب می شوند"(هاشمی،۴۹۶:۱۳۸۳). اعطای اختیار به نمایندگان محلی موجب تشویق آنها گردیده و انگیزه آنان را در اجرای هر چه بهتر طرح ها و برنامه ها افزایش می دهد(شیخ،۲۷:۱۳۸۱).قانون اساسی نیز در اصول متعدد خود بر اعمال مدیریت به شکل عدم تمرکز اداری صحه نهاده و جهت نیل به این مقصود، نهادهایی مانند شوراهای محلی را به رسمیت شناخته است(اصل ۱۰۰قانون اساسی). از آنجا که شوراهای شهر نقش بسیار مهمی در مدیریت امور شهر برعهده دارند،بنابراین مصوبات نهادهای مذکور بایستی مطابق قوانین و مقررات وضع و اجرا گردند.بعلاوه، مقامات صالح در نظارت و نهایتا در اعتراض به این مصوبات نیز باید به موجب قوانین و با صراحت معین گردند. فلسفه وجودی چنین نظارتی آن است که امکان دارد،آزادی واحدهای غیرمتمرکز موجب تشتت و هرج و مرج گردیده و به منافع ملی آسیب وارد آید(هریسی نژاد،۲۴۰:۱۳۸۱). این نوع نظارت که در اصطلاح حقوق اداری از آن با عنوان قیمومت اداری یاد می شود، از طرف قوه مرکزی نسبت به واحدهای غیرمتمرکز اعمال می گردد و یکی از ارکان سیستم عدم تمرکز به شمار می آید(موتمنی،۸۳:۱۳۴۸). برای اینکه اختیاراتی که به واحدهای غیرمتمرکز داده شده منجر به تخطی از وظایف و نهایتا لطمه به حاکمیت می شود، بایستی از افراط و تفریط در اعطای اختیار به واحدهای مذکور جلوگیری شود.جهت وصول به این مقصود است که مکانیسمی چون قیمومت اداری شناسایی شده است.در واقع با این مکانیسم،مقامات محلی تحت نظارت یا قیمومت مرکز انجام وظیفه نموده(قاضی،۸۲:۱۳۸۲) و در یک حالت تعادل نه از آن حد از اختیار برخوردارند که مطلقا خارج از نظارت قدرت مرکزی باشند و نه به قدری وابسته هستند که تحت سلطه مرکز واقع شوند.نظارت مرکز نسبت به اعمال نهادهای محلی که در بحث حاضر،شوراهای شهر را شامل می گردد،به طرق مختلفی قابلیت اجرا می یابد. بحث در خصوص نحوه اعمال این نظارت به طور کلی و توضیح پیرامون مسائل و موضوعات مطرح در مورد آن ، از حوصله این نوشتار خارج است. بنابراین بدون ذکر جزئیات، به شرح یکی از انواع نظارت مذکور که در اصطلاح از آن به عنوان« نظارت قوه مرکزی بر اعمال شوراهای محلی یاد می گردد"(موتمنی،۶۵:۱۳۸۱) می پردازیم و به طور مشخص چگونگی آن را در خصوص شوراهای شهر مطرح می کنیم. از آنجا که تشریح و تبیین نحوه نظارت مذکور نیاز به بحث مفصلی دارد، بنابراین در این نوشتار تلاش گردیده صرفابه این پرسش پاسخ داده شود که آیا شهردار نیز در زمره مقاماتی است که می تواند بر مصوبات شوراهای شهر اعتراض نماید؟پاسخ این سوال با بررسی ماده ۸۳ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی قانون مذکور روشن خواهد گردید.۱. صلاحیت شهردار در اعتراض به مصوبات شورای شهر در ساختارهای مختلف مدیریت شهریبر اساس نحوه انتخاب شهردار و چگونگی رابطه او با شورای شهر، ساختار مدیریت شهری نمود متفاوتی می یابد و این تفاوت، صلاحیت شهردار در اعتراض به مصوبات شورای شهر را متاثر می گرداند.الف- ساختار شورا-شهردار: در این ساختار اعضای شورا و شهردار به طور مستقل و مستقیم با رای مردم محل انتخاب می شوند(شکیبا مقدم،۵۴:۱۳۷۸). در سیستم مذکور چون شورا و شهردار در کار یکدیگر مداخله چندانی ندارند و به نوعی تفکیک وظایف و اختیارات وجود دارد،به نظر می رسد نظارت بر مصوبات شورای شهر از سوی شهردار محملی نداشته باشد. چرا که در این ساختار، به نوعی تفکیک قوا(ارگان تقنینی و اجرایی شهر) وجود دارد. اگر شورای شهر را مرجع تصمیم گیرنده و شهرداری را مجری تصمیمات آن بدانیم، می توان با اندک تسامحی در مقام مقایسه اولی را بسان مرجع تقنین و دومی را نهاد اجرایی دانست . در این خصوص آنچه قابل توجه است اینکه می توان از مشابهت سیستم شورا-شهردار با نظام ریاستی سخن به میان آورد.در نظام ریاستی پارلمان عهده دار تقنین و رئیس جمهور مجری امور است (مدنی،۱۱۹:۱۳۷۹).دو قوه مقننه و مجریه از حیث سازمانی و کارویژه ای از یکدیگر منفک بوده و نظریه تفکیک مطلق قوا را نمایان می سازند(هریسی نژاد،۳۰:۱۳۸۷). نمونه این سیستم کشور ایالات متحده آمریکاست. در بحث نوشتار حاضر نیز در این کشور سیستم غالب، سیستم شورا-شهردار است(مقیمی،۴۰۲:۱۳۸۸)و عمدتا اعضای شورای شهر و شهردار منتخب مستقیم شهروندان هستند(علوی تبار،۹۳:۱۳۷۹). توجه به تجربه موجود در کشورهایی که از نظام ریاستی پیروی می کنند والگوی مورد عمل آنها در خصوص نهادهای محلی و در رابطه شورای شهر و شهردار، سیستم شورا-شهردار است، استدلال طرح شده در سطور پیشین مبنی بر عدم امکان نظارت بر مصوبات شورای شهر از سوی شهردار را تایید می کند.ب- ساختار کمیسیونی: در این سیستم مردم محل مستقیما افرادی را به عنوان شورای محل انتخاب می کنند که هم وظیفه قانون گذاری و تعیین خط مشی کلی را بر عهده دارند و هم مجری قوانین هستند. به عبارت دیگر هیات واحدی امور مربوط به شورای شهر وشهرداری را انجام می دهد(نوروزی فر،۱۳۹:۱۳۸۰). در این ساختار، یکی از کمیسیونرها به عنوان رئیس انتخاب می شوند که سمت شهردار نیز از آن اوست. ولی اختیارات او بیشتر از سایر کمیسیونرها نیست(همان:۵۷). با این ترتیب و از آنجا که شهردار اختیارات علیحده ای ندارد، به نظر می رسد نمی توان برای شهردار نقش قابل توجهی به عنوان مقام ناظر و صاحب صلاحیت در اعتراض به مصوبات شورای شهر قائل شد.ج- ساختار شورا- مدیر شهر: در اين ساختار مردم محل افرادي را براي تدوين مقررات محلي و نظارت بر امور انتخاب مي‌كنند كه اين افراد به عنوان اعضاي شورا، وظيفه انتخاب شخص واجد شرايطی را براي انجام امور اجرايي بر عهده دارند. مدير شهر زير نظر شوراي شهر انجام وظيفه مي‌كند و در صورت نارضايتي نسبت به عملكردش از كار بر كنار مي‌شود. مدير شهر مسئول اجراي قوانين و مقرراتي است كه شوراي شهر به تصويب رسانده است. به نظر می رسد در سیستم مذکور بتوان از همکاری دو نهاد شورای شهر و شهردار سخن گفت و از مقایسه این ساختار با نظام پارلمانی بحث به میان آورد.با این توضیح که در نظام پارلمانی دو قوه مجریه و مقننه با یکدیگر همکاری دارند و چنین ساختاری نتیجه تفکیک نسبی یا انعطاف پذیر قواست(هریسی نژاد،همان:۳۲). در سیستم مذکور هرچند دو قوه مجریه و مقننه از حیث ارگانیک از هم منفک هستند ولی در حیطه وظایف تخصصی عمل نمی کنند و دوایر عملکرد آنها در مواردی همدیگر را قطع می کنند(قاضی،۴۷۴:۱۳۸۳). در مقام تطبیق و مقایسه و در هنگام بحث از روابط بین شورای شهر و شهردار نیز بایستی به این مطلب اذعان داشت که شوراها به عنوان ارگان برنامه‌ريزي، تصميم‌گيري و نظارت بر امور شهرداريها، كليت نظام مديريت شهري را تشكيل مي‌دهند(حسيني، ۱۳۸۵: ۷۵) و شهرداری رکن اجرایی و شهردار بالاترین مقام اجرایی نهاد مذکور است.بحث صلاحیت یا عدم صلاحیت شهردار در اعتراض به مصوبات شورای شهر در ساختار اخیر(شورا-مدیر شهر) قابل طرح است.لازم به ذکر است در ساختار مذکور نیز، بر حسب حضور شهردار به عنوان ریاست شورای شهر و عدم حضور وی در این سمت ،اعتراض به مصوبات به گونه ای دیگر نمود خواهد یافت.در واقع زمانی که شهردار همزمان ریاست شورای شهر را نیز بر عهده دارد، بحث اعتراض او به مصوبات شورا دور از ذهن و خلاف منطق می نماید.چرا که این مصوبات به هنگام حضور او در جلساتی با ریاست وی،مطرح و تصویب شده اند و اگر اعتراضی می بود، علی الاصول، بایستی پروسه تصویب به نحو دیگری طی می شد و دیگر نیازی به نظارت و یا اعتراض به مغایرت مصوبات با قوانین و مقررات یا تخطی از وظایف و اختیارات احساس نمی شود.مثال مورد ماده۶۹ قانون بلدیه قانون بلدیه ۱۲۸۶ است که رئیس اداره بلدیه سمت ریاست انجمن بلدیه را نیز داراست. اعضاي انجمن بلديه منتخب مردم بوده و ۴ سال عهده‌دار مديريت و ادارة انجمن و برقراري رابطه با شهردار هستند. همين افراد به گزينش كلانتر (شهردار)اقدام مي‌نمايند. كلانتر در اداره‌اي به نام بلديه، كه متشكل از ۴ نفر منتخب انجمن بلديه‌اند، انجام وظيفه مي‌كند. كلانتر در واقع رئيس اداره بلديه بوده و بايستي مطابق دستورالعمل‌هاي انجمن بلديه امور شهر را اداره نمايد(ابطحی،۵۵:۱۳۹۰). اما زمانی که ریاست شورای شهر با شخص دیگری است و شهردار در مقام ریاست شورا نیست(همان گونه که در قوانین فعلی کشور ما در خصوص شوراهای شهر این گونه است)اعتراض به مصوبات بروز و ظهور دیگری دارد. آنچه در این خصوص گفتنی است اینکه؛ ماده۸۰قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری سابق این چنین عنوان کرده بود که"در صورتی که مصوبات شوراها مغایر با وظایف و اختیارات قانونی آنها و مغایر قوانین عمومی کشور باشد، مسئولان اجرایی مربوط می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف ۱۰روز از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند.شورا موظف است یک هفته از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه دهد و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. در صورتی که شورا در بررسی مجدد از رای قبلی خود نسبت به مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید موضوع به هیات حل اختلاف استان ارجاع می شود....".در حالیکه با اصلاحات به عمل آمده در سال۱۳۸۲ موضع قانونگذار در خصوص اشخاص صاحب صلاحیت در اعتراض به مصوبات شورای شهر به طور دیگری نمود می یابد.ماده ۸۳ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب۱۳۷۵(ماده ۸۰ سابق) ابتدا از نحوه لازم الاجرا شدن مصوبات شوراها سخن به میان می آورد و پس از آن، تبصره اصلاحی(۶/۷/۱۳۸۲) اشخاص صاحب صلاحیت در اعتراض به این مصوبات را مطرح نموده و به صراحت از فرماندار یا شورای استان نام می برد و صلاحیت مقامات مذکور را در اعتراض به مصوبات شورای شهر به رسمیت می شناسد.با این ترتیب که «مصوبات کلیه شوراهای موضوع قانون تشکیلات شوراهای اسلامی ،در صورتی که پس از ۲ هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد، لازم الاجرا می باشد و در صورتی که مسئولین ذیربط، آن را مغایر با قوانین و مقررات کشور یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شوراها تشخیص دهند، می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل ،حداکثر ظرف ۲ هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه، اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند.شورا موظف است ظرف ۱۰ روز از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه داده و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. در صورتی که شورا در بررسی مجدد از مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید موضوع برای تصمیم گیری نهایی به هیات حل اختلاف ذیربط ارجاع می شود.هیات مزبور مکلف است ظرف ۲۰روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید.تبصره۱: اعتراض به مصوبات شوراهای شهر و شهرستان، توسط فرماندار یا شورای استان صورت می گیرد.تبصره ۲: قطعی شدن مصوبات شورا مانع از طرح رسیدگی به آن دسته از مصوبات مغایر قانون در هیات مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی باشد.با دقت در احکام قانونی فوق الذکر این امر به وضوح قابل مشاهده است که بحث صلاحیت یا عدم صلاحیت شهردار در اعتراض به مصوبات شورای شهر در دوران حکومت هر کدام از آنها حکم جداگانه ای نداشته و از سیاق واحدی تبعیت نکرده است.۲. شهردار در زمره مقامات صلاحیتدار در اعتراض به مصوبات شورای شهر ماده ۸۰ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب۱۳۷۵ به صراحت مقامات صالح در اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را بیان ننموده و از عبارت "مسئولان اجرایی" سخن به میان آورده و این گونه عنوان داشته است که "در صورتی که مصوبات شوراها مغایر با وظایف و اختیارات قانونی آنها و مغایر قوانین عمومی کشور باشد، مسئولان اجرایی مربوط می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف ۱۰روز از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند.....".آنچه در حکم قانونی اشاره شده در ارتباط با موضوع نوشتار حاضر قابل بیان است، عبارت "مسئولان اجرایی" مقرر در منطوق ماده ۸۰ می باشد. این اصطلاح عبارتی قابل تفسیر است. از این جهت که بربسیاری از افرادی که در امور اجرایی و مدیریتی حضور دارند، قابل تسری می باشد. به عبارت دیگر در بحث شوراها و مصوبات نهادهای مذکور ، "مسئولان اجرایی" به مدیرانی که در امور شهری به عنوان بازوی اجرایی وجود دارند، قابلیت اطلاق دارد. پیش تر نیز اشاره گردید که در مدیریت شهری، شهردار در راس امور اجرایی شهر قرار دارد.با این تعبیر به نظر می رسد سخن به گزاف نگفتیم اگر بالاترین مقام اجرایی در این حیطه را شهردار بدانیم و شخص وی را نیز در اعتراض به مصوبات شوراها صاحب اختیار تلقی نماییم. با این تفسیر وی می تواند بر محور ماده ۸۰ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب۱۳۷۵، طی طریق نموده و از این اختیار در جهت تاثیرگذاری هرچه بیشتر بر شورای شهر و نهایتا اعمال منویات مجموعه شهرداری گام بردارد.در تاییداستدلال فوق نظریه ایبه شماره ۵۹۶۸/۷ در چهاردهم آبان ماه سال ۱۳۸۱از سوی اداره حقوقی قوه قضاییه صادر گردیده وبا استناد به بند ۱۱ ماده ۱قانون برنامه و بودجه۱۳۵۱ شهردار را از جمله مسئولان اجرایی مقرر در ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراها دانسته است:"منظور از مسئولان اجرایی مسئولان دستگاههای اجرایی از قبیل وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی و عمومی غیردولتی و شهرداری است که به نحوی مصوبات شورای شهر با وظایف آنها ارتباط داشته باشد. در بند ۱۱ ماده ۱قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱ دستگاه اجرایی تعریف شده است.بنابراین شهردار نیز از جمله مسئولان اجرایی مذکور در ماده ۸۰ قانون تشکیلات و وظايف و انتخابات شوراي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۱۳/۱۳۷۵ می باشد". متن ماده قانونی فوق الاشاره به این شرح است:"دستگاه اجرايي، منظور وزارتخانه، نيروها و سازمانهاي تابع ارتش، استانداري يا فرمانداري كل، شهرداري و مؤسسه وابسته به شهرداري، مؤسسه دولتي، مؤسسه وابسته به دولت، شركت دولتي، مؤسسه عمومي عام المنفعه و مؤسسه اعتباري تخصصي است كه عهده دار اجراي قسمتي از برنامه سالانه بشود".کوتاه سخن اینکه با توجه به مراتب قوق به طور قطع و یقین می توان اظهارنظر کرد که در دوره حاکمیت قانون تشکیلات ۱۳۷۵ و قبل از اصلاحات مکرر بعدی، شهردار در در اعتراض به مصوبات شوراها صاحب صلاحیت بوده و از این طریق قادر به اعمال نظارت بر مصوبات شورای شهر بوده است.۳. عدم صلاحیت شهردار در اعتراض به مصوبات شورای شهر تفسیر ارائه شده از ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب۱۳۷۵ تا پیش از تغییرات اعمال شده در ماده مذکور قابل دفاع بود.لیکن با توجه به صراحت تبصره الحاقی به ماده مذکور (مورخ ۶/۷/۱۳۸۲)چنین تفسیری در تضاد آشکار با حکم صریح قانونگذار قرار می گیرد.بعلاوه پس از این تاریخ چنین تفسیری با بسیاری از اصول حاکم بر تفسیر قوانین و همچنین اصول کلی حقوقی و فقهی نیز در تعارض قرار خواهد گرفت. به عبارت دیگر اگر شهردار به عنوان مقام صالح در اعتراض به مصوبات شوراها تلقی گردد (منتظری،۳۹۷:۱۳۸۶)، در واقع اجتهاد در مقابل نص محقق شده است. توضیح اینکه بعد از اصلاحات انجام گرفته در مهرماه ۱۳۸۲،قانونگذار ابتدا سخن از "مسئولین ذیربط" به میان آورده است که می توانند مغایرت مصوبات شوراها با وظایف و اختیارات قانونی خود یا قوانین و مقررات کشور را تشخیص داده و اعتراض خود را بیان نمایند و سپس در تبصره ذیل همان ماده به صراحت، مقامات صالح در اعتراض به مصوبات نهادهای مذکور را به این صورت معرفی می نماید. "تبصره۱: اعتراض به مصوبات شوراهای شهر و شهرستان، توسط فرماندار یا شورای استان صورت می گیرد."بنابراین در بحث نوشتار حاضر و بنابه تصریح قانونگذار، فرماندار یا شورای استان در اعتراض به مصوبات شورای شهر صالح می باشد(تبصره ماده۸۳ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اصلاحی ۶/۷/۱۳۸۲). این گونه صراحت قانونگذار در مقام عمل، راه را بر هرگونه تفسیری موسع از عبارت"مسئولین ذیربط" با بن بست مواجه می سازد. بنابراین نظریه مشورتی اداره کل دفتر امور حقوقی وزارت کشور که با استناد به ماده مذکور و تبصره ذیل آن، در پاسخ به این پرسش که آیا شهرداریها می توانند به مصوبات شوراهای شهر اعتراض نمایند، با عنایت به ماده ۸۰اصلاحی قانون تشکیلات....شوراهای اسلامی کشور و تبصره الحاقی ذیل آن(ماده ۸۳ فعلی) شهرداریها را نیز جزو مسئولین و دستگاه اجرایی ذیربط موضوع این ماده و تبصره ذیل آن تلقی و شهرداری ها را نیز در اعتراض به مصوبات شورای شهر صالح دانسته است(منتظری،همان:۳۹۷)، فاقد وجاهت قانونی بوده و به نظر قابل دفاع نمی رسد.توضیح اینکه همانگونه که در سطور پیشین نیز مذکور افتاد، استدلال فوق با استناد به ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراها و پیش از تغییرات اعمال شده در سال ۱۳۸۲، موافق با موازین حقوقی و در تطابق با نص قانون مذکور بود. اما تصریح قانونگذار در تبصره اصلاحی ماده مذکور جایی برای این استدلال باقی نمی گذارد و دیگر نمی توان شهرداری ها و به تبع آن شهردار را در اعتراض به مصوبات شوراها دارای اختیار دانست. به علاوه، هرگونه تفسیر موسعی از ماده ۸۳و تبصره ذیل آن علاوه بر آنکه در تعارض آشکار با نص ماده مذکور است، با اصول حاکم بر تفسیر نیز مغایرت دارد. توضیح اینکه، معمولا تفسیر موسع که در اصطلاح به وسعت بخشیدن به ظاهر عبارت مورد استفاده در قانون تعبیر می گردد(لنگرودی،۱۳۷۲:۱۳۸۱)، زمانی استفاده می شود که متون قانونی مربوط به نظم عمومی و مصالح اجتماعی نباشند(نوبخت،۶۸:۱۳۸۸).چرا که در این گونه امور بایستی از تفسیر مضیق مدد جست و پیرامون قانون دور زد. بسیاری از قواعد موجود در حقوق اداری و به تبع آن موضوع پژوهش حاضر نیز از این قاعده کلی مستثنی نیست. چرا که اگر از عبارت "مسئولین ذیربط" مقرر در ماده ۸۳ قانون تشکیلات شوراها تفسیر موسعی ارائه شود و هر شخصی بتواند در اعتراض به مصوبات شوراها صاحب صلاحیت تلقی گردد، در عمل بسیاری از اختیارات نمایندگان مردم که در شوراهای شهر حضور دارند، محدود گردیده و این امر در تعارض آشکار با حقوق عمومی و حقوق بنیادین مردم خواهد بود.علاوه بر این یکی از اصول خاص تفسیر در حقوق عمومی اصل حفاظت از حقوق و آزادی های عمومی است(بابایی مهر،۱۸۷:۱۳۸۸). ذکر این نکته نیز نبایستی از نظر مغفول بماند که زمانی که تبصره ماده ۸۳ به صراحت از اشخاص صاحب صلاحیت در اعتراض به مصوبات شوراها یاد کرده است، هر گونه تفسیری که غیر از این مقصود را برساند،گذشته از اینکه با معیارها و اصول کلی حقوقی سازگاری ندارد،با برخی از اصول مسلم و شناخته شده فقهی نیز در تعارض است.توضیح اینکه در مواردی که قانون صراحت کامل دارد، دیگر نیازی به تفسیر احساس نمی شود و بایستی نص قانون را اجرا نمود.به تعبیر علمای اصول فقه "نص" کلمه ای است که معنای آن معلوم بوده و احتمال معنای دیگر ندارد(محمدی،۱۴۱:۱۳۸۲).بنابراین با این تعبیر به نظر می رسد لفظ فرماندار یا شورای استان(مقرر در تبصره ماده ۸۳ قانون تشکیلات شوراها) از آن حد از وضوح و صراحت برخوردار است که نمی تواند با عبارت"شهردار" مشابهتی داشته باشد تا بتوان الفاظ مذکور را عمومیت داد و در نهایت اختیار اعتراض به مصوبات شورای شهر از سوی شهردار را نتیجه گرفت.علاوه بر آن اگر عبارت "مسئولین ذیربط" به طور موسع تفسیرگردیده و توضیح و صراحت مقرر در تبصره اصلاحی نادیده گرفته شود، به نظر می رسد بتوان از تعارض تفسیر فوق با یکی از اصول مسلم فقهی با عنوان "اصاله الظهور" سخن به میان آورد.طبق اصل مذکور، ظاهر حال گوینده و نویسنده نشان گر این است که منظورش معنای حقیقی است، نه معنای مجازی(همان:۴۸). و در ما نحن فیه علاوه براینکه نص تبصره صراحت داشته و نمی تواند شهردار را در اعتراض به مصوبات شوراها شامل گردد، هرگونه تفسیر دیگری از این ماده و تبصره آن فاقد وجاهت قانونی و عقلی است.از این جهت که دلیل حجیت "اصاله الظهور" بنای عقلاست و وقتی ظاهر حال گوینده معنای حقیقی را می رساند، دیگر چه لزومی به تفسیر و آن هم تفسیری در تقابل با منظور گوینده وجود دارد. ذکر این نکته نیز خالی از فایده نیست که در مقام مقایسه تطبیقی و آن جا که از ارگان تقنینی و اجرایی شهر سخن به میان می آید، می توان شورای شهر و شهرداری را با قوه مقننه و مجریه در حالت کلی تطبیق نمود و به نظام های مورد عمل در بسیاری از کشورها، در بحث ریاست جمهوری و مجلس اشاره کرده و در بحث نوشتار حاضر به نتیجه مشخصی رسید. با این توضیح که در کشوری مانند انگلستان پادشاه در توشیح قوانین الزام عرفی دارد. به این معنا که راهی جز امضای قوانین مصوب پارلمان ندارد(هریسی نژاد،۶۲:۱۳۸۷). این همان امری است که در بحث امضای مصوبات مجلس توسط رئیس جمهور و تکلیف وی در خصوص امضای این مصوبات در قوانین جمهوری اسلامی ایران نیز به وضوح قابل مشاهده است(ماده ۱ قانون مدنی ایران). با این تفسیر و در مقام مقایسه، زمانی که بالاترین مقام اجرایی کشور، در دنیای عمل نمی تواند از اجرای مصوبات خودداری نموده یا اعتراض به مصوبات بنماید، به طریق اولی شهردار در مقام رئیس ارگان اجرایی شهر نمی تواند صالح در اعتراض به مصوبات شورای شهر باشد.مطلب دیگری که استدلال مطروحه در سطور پیشین را در خصوص عدم امکان صلاحیت شهردار در اعتراض به مصوبات شورای شهر تایید می کند مباحث طرح شده در هفتاد و پنجمين نشست شهرداران كلان شهرها با هيات رئيسه فراكسيون مديريت شهري و روستايي مجلس شوراي اسلامی است.در نشست مذکور که در تاریخ ۲۴/۴/۱۳۹۰ تشکیل شده بود،یکی ازموضوعات دستور جلسه عبارت بود از بررسي طرح اصلاح ماده ۸۰ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهرداران." طرح پيشنهادي اصلاح ماده ۸۰ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران و تبصره يك آن در ارتباط با نحوه اعتراض به مصوبات شوراهاي اسلامي و زمان ارسال آن به هيات حل اختلاف مطرح گردیده و . ابتدایکی از حاضرین به اصلاح قانون شوراها در سال ۸۶ و تغييراتي كه در نحوه اعتراض شهرداريها به مصوبات شورا ايجاد شده است، اشاره كرده و اظهار داشتند : قبل از اصلاحيه سال ۸۶ قانون شوراها، شهرداريها به عنوان دستگاه اجرايي، مجاز به اعتراض نسبت به مصوبات شوراها بودند اما در اصلاحيه قانون شوراها در سال ۸۶ به دليل سلب اين اختيار از شهرداريها، مشكلاتي براي اين موسسات ايجاد شده استسپس شهردار تهران در خصوص مشكلات ناشي از حذف اختيار شهرداريها براي اعتراض به مصوبات شورا با توجه به الزامي كه نسبت به اجراي برخي مصوبات مغاير قانون، براي شهرداريها ايجاد مي شود، توضيحاتي را ارايه نمودند."(www.metropolises.ir)مقصود از طرح موارد فوق این است که در عالم واقع و در جریان اجرا نیز آنچه ساری و جاری است عدم امکان اعتراض از سوی شهردار با استناد به ماده ۸۳ و تبصره آن است. نشست مورد اشاره نیز دلیلی است که استدلال راقمین این سطور را تایید می نماید.۴. شهردار واجد صلاحیت شکایت از مصوبات غیر قانونی شوراهای شهرناگفته نماند که فراز پایانی تبصره ۱ ماده ۸۳ قانون تشکیلات شوراها مطلب دیگری را بیان داشته است، با این قید که: "رسیدگی به اعتراض موضوع این قانون مانع از رسیدگی به شکایات سایر اشخاص در محاکم صلاحیتدار نخواهد بود". با امعان نظر به این قسمت از تبصره مذکور، این امر قابل استنباط است که هرکدام از مسئولین ذیربط که خارج از تصریح تبصره ماده۸۳ هستند نیز می توانند به عنوان یکی از اشخاص صلاحیتدار در فراز پایانی تبصره مذکور در محاکم صلاحیتدار نسبت به مصوبات شوراها شکایت نمایند. آنچه در این خصوص شایان توجه است، اینکه فراز پایانی تبصره شرایطی را مقرر داشته که هر شخص بتواند به عنوان یک فرد ذی نفع به مصوبات شورای شهر شکایت نماید. توضیح اینکه در بحث نوشتار حاضر، اگر شهردار از زمره مقامات مصرح در تبصره اصلاحی مانند فرماندار یا شورای استان بود، می توانست به عنوان یک شخص حقوقی و در مقام بالاترین مسئول شهرداری بر مصوبات شورای شهر اعتراض نماید.در حالیکه وقتی چنین تصریحی در تبصره اصلاحی وجود نداردو با توجه به استدلالات مطروحه در سطور فوق چنین صلاحیتی برای شهردار شناخته نشده است، به نظر می رسد وی به عنوان یک شهروند عادی و یک شخص حقیقی، این حق را داشته باشد که نسبت به مصوبات شورای شهر شکایت نماید.این استدلال را علاوه براینکه عبارت"سایر اشخاص" مقرر در تبصره ماده۸۳ تایید می کند، لفظ "محاکم صلاحیتدار" نیز بر این امر صحه می گذارد. به نظر می رسد منظور از محاکم صلاحیتدار در تبصره مذکور، دیوان عدالت اداری باشد که به تصریح قانون ، دیوان مذکور در رسیدگی به تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین و ادارات و آیین نامه های دولتی صاحب صلاحیت است(ماده ۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵). به این ترتیب اگرچه شهردار به عنوان شخص حقوقی و از سوی شهرداری نمی تواند به مصوبات شورای شهر اعتراض نماید، لیکن به عنوان یک شخص عادی (حقیقی) می توان برای وی حق شکایت از آنها را قائل شد.آنچه در این خصوص قابل توجه است، ذی نفع بودن شخص به هنگام طرح دعوی است. این امر یکی از اصول مسلمی است که هنگام طرح هر گونه دعوا بایستی احراز گردد. بند ۱۰ ماده ۸۴ قانون آیین دادرسی مدنی نیز یکی از ایرادات و موانع رسیدگی را ذی نفع نبودن خواهان دانسته است و این امر یکی از شرایط اساسی برای اقامه دعوا به شمار می رود(واحدی،۱۰۱:۱۳۸۴)واز مواردی است که خوانده را مختار می نماید که با توسل به یکی از شقوق ماده ۸۴( که بند ۱۰ نیز یکی از آنهاست)ضمن پاسخ به ماهیت دعوا ایراد نماید و نهایتا به صدور قرار رد دعوی از سوی دادگاه بینجامد(شمس،۲۵۸:۱۳۸۴) .اهمیت مسئله مذکور تا آنجاست که قانونگذار قانون آیین دادرسی مدنی آغازین مواد خود را به این امر اختصاص داده و این گونه مقرر داشته است که"هیچ دادگاهی نمی تواند به دعوایی رسیدگی کند مگر اینکه شخص یا اشخاص ذینفع یا.... رسیدگی به دعوی را برابر قانون درخواست نموده باشند"(ماده ۲ قانون آیین دادرسی دادگاهای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹).با عطف توجه به موارد پیش گفته در خصوص قسمت اخیر تبصره ۱ ماده ۸۳ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی، به نظر می رسد اگر شهردار بخواهد با تمسک به تبصره مذکور اقامه دعوا نماید بایستی موارد زیر را مدنظر داشته باشد:الف)مغایرت مصوبه شورای شهر را با قوانین و مقررات کشور یا خروج از وظایف و اختیارات شورا را اثبات نماید.ب)مصوبه شورای شهر به نوعی موجبات تضییع حق شهردار را فراهم آورده باشد. به نحوی که در اصطلاح حقی از وی سلب شده باشد تا بتواند به عنوان یک شخص ذی نفع وارد عرصه گردد.تبصره ۲ ماده ۸۳ نیز مطلب دیگری را به این شرح بیان داشته است که: "قطعی شدن مصوبات شورا مانع از طرح رسیدگی به آن دسته از مصوبات مغایر قانون در هیات مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی باشد".نکته پایانی در خصوص موضوع نوشتار حاضر اینکه، قانونگذار به عنوان آخرین اقدام در خصوص طرح شکایت نسبت به مصوبات شورا این مرحله را نیز مدنظر قرار داده که با وجود قطعی شدن مصوبات شورا، اگر شخصی مغایرت مصوبه ای را با قانون تشخیص داد می تواند در هیات مرکزی حل اختلاف طرح دعوا نماید. ناگفته نماند به این حکم قانونگذار زمانی می توان تمسک جست که اولا: پروسه مذکور در ماده ۸۳ و تبصره آن طی شده و مصوبه قطعی گردیده باشد. دوما: مصوبه مغایر قانون تشخیص داده شود. به نظر می رسد شخص شهردار نیز بتواند همانند هر شخص دیگری از این تبصره استفاده نماید واقدام وی از این طریق، نبایستی با منع قانونی مواجه باشد.نتیجه گیریاز آنچه در سطور پیشین ذکر گردید این امر به وضوح قابل استنباط است که شوراهای شهر در مدیریت امور شهر نقش مهمی را دارا هستند و به همین دلیل ترسیم وظایف و اختیارات شوراها و نحوه نظارت بر عملکرد آنها بسیار تعیین کننده است. در این حیطه آنچه بایستی به صراحت معین گردد، مقاماتی است که به موجب قانون از آن حد از اختیار برخوردارند که بر مصوبات نهادهای مهمی چون شوراهای شهر نظارت داشته و حق اعتراض بر مصوبات نهادهای مذکور را دارا هستند. توضیح اینکه در قوانین موجود که در بحث شوراها به تصویب رسیده اند، نحوه نظارت شیوه ثابتی نداشته و در برخی از قوانین(قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب۱/۳۱/۱۳۷۵) در خصوص مقامات صالح در اعتراض به مصوبات شوراها به طور کلی از اصطلاح "مسئولان اجرایی" سخن به میان آمده است، که چنین عبارتی بر بسیاری از مقامات اجرایی قابل اطلاق است. در حالیکه از مقنن انتظار می رود به هنگام وضع قوانین از هر گونه ابهام و کلی گویی خودداری نماید تا راه بر هرگونه تعبیر و تفسیری بسته شود. این همان امری است که در اصلاحات به عمل آمده در ماده ۸۳ قانون تشکیلات شوراها در سال ۱۳۸۲ اتفاق افتاده و به صراحت تکلیف مقامات صالح در اعتراض به مصوبات شوراهای شهر معین گردیده است. ناگفته پیداست که این ابهام در ماده مذکور قبل از اصلاحات بوجود آمده در سال ۱۳۸۲وجود داشت و ممکن بود از اصطلاح "مسئولان اجرایی" هرگونه تفسیر موسعی به عمل آید و در نهایت مقاماتی که به زعم خودشان صالح ولی علی رغم خواست و اراده قانونگذار در دایره مقامات صالح نمی گنجند ، دارای اختیار تلقی شده و معترض به مصوبات شوراها باشند. در اصلاحات انجام شده در سال ۱۳۸۲ این ابهام رفع شد و به نظر می رسد این اقدام نتایج مفید زیر را در بر داشته باشد: اولا اعضای شوراها با دقت نظر و تامل در حیطه تخصصی و مرتبط با امور شهری وضع قانون خواهند نمود و بالادست خود مراجعی را خواهند دید که بر مصوبات آنها(شوراها) نظارت داشته و هیچ گونه تخطی را بر نخواهند تافت. دوما مقاماتی که به موجب قانون صالح در اعتراض به مصوبات شوراها هستند شناسایی شده و در عمل از دخالتهای موردی و نابجا پرهیز خواهد شد. بعلاوه هرگونه تفسیری مبنی بر شمول آن بر اشخاص دیگری که که داخل در تصریح قانون نیستند،فاقد وجاهت قانونی خواهد بود.همان گونه که در این نوشتار نیز بررسی گردید، تفسیر موسع و در عین حال مغایر با عبارات صریح مقنن از نظر عقلی و قانونی و بعلاوه از حیث اصول و قواعد حاکم بر تفسیر نیز بلاوجه است. به نظر می رسد مراجعی که به تفسیر و تشریح قوانین مبادرت می ورزند بایستی علاوه بر دقت نظر و تامل در متون قانونی، به اصول کلی حاکم بر تفسیر و قواعد و اصول فقهی نیز توجه نمایند تا از هرگونه تفسیر نابجا و مغایر با قواعد مسلم فقهی و حقوقی و به طور خاص حقوق عمومی و اداری اجتناب گردد. زیرا قواعد مربوط به حقوق عمومی و به تبع آن حقوق اداری که مباحث مطروحه در نوشتار حاضر نیز از آن دسته اند، با حقوق و آزادی های بنیادین و نظم عمومی در ارتباط بوده و از آن حد از اهمیت برخوردارند که نمی توان موارد مندرج در آنها را به سادگی و بدون هیچ گونه دقت نظری مورد تفسیر قرار داد. این امر علاوه بر تعارض با بسیاری از اصول و عمومات مورد اشاره، در عمل مشکلات عدیده ای را موجب می گردد که با اندک ژرف نگری و مداقه ای قابل حل است.*کارشناس ارشد حقوق عمومی |  |
↧
« شهردار و صلاحیت اعتراض به مصوبات شورای شهر»
↧